Stikstofonderzoek en intern salderen in de plantoets: nieuwe toepassing criterium ‘één ruimtelijke ontwikkeling’

Voor nieuwe ontwikkelingen in een bestemmingsplan (of omgevingsplan, bij procedures die na 1 januari 2024 zijn aangevangen) is stikstofonderzoek nodig. Uitgebreid stikstof- en natuuronderzoek (een zogeheten passende beoordeling) kan achterwege blijven als in een voortoets kan worden geconcludeerd dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand kunnen worden uitgesloten.

Over de referentiesituatie bij intern salderen in de plantoets en het daarbij te hanteren peilmoment schreven wij eerder dit blog. In de praktijk doet zich echter ook regelmatig de vraag voor of bij intern salderen in de (voortoets van de) plantoets rekening mag worden gehouden met de afname van stikstof op een andere locatie binnen het plangebied. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft daarvoor in de Giethoorn Loswal-uitspraak van 20 juli 2022 het criterium ‘één ruimtelijke ontwikkeling’ geïntroduceerd.[1] In een recente uitspraak van 27 november 2024[2] over een plan voor de ontwikkeling van een horecafunctie in het buitengebied van Valkenswaard heeft de Afdeling dit criterium opnieuw toegepast.

De Giethoorn Loswal-uitspraak

De Giethoorn Loswal-uitspraak van 20 juli 2022 ziet op de planologische realisatie van een laad- en loswal voor de overslag van goederen. Het mechanisch laden en lossen leidt tot stikstofemissies. In de voortoets die voor dit bestemmingsplan was opgesteld, is de stikstofreductie die het gevolg is van de vervanging van de gasgestookte cv-installatie in een molen door een elektrische verwarmingsinstallatie in mindering gebracht op de stikstofemissie door laden en lossen. De molen krijgt daarnaast een andere functie (van een woonfunctie naar een kantoorfunctie).De molen en laad- en loswal bevinden zich beide in hetzelfde plangebied, op korte afstand van elkaar (circa 15 meter).

Dat betekent volgens de Afdeling echter niet dat de afname van stikstofemissie door vervanging van de cv-installatie in de molen mag worden weggestreept tegen de toename van stikstofemissie door mechanisch laden en lossen. Volgens de Afdeling is dat pas mogelijk als de ene ontwikkeling (de wijziging van woon- naar kantoorfunctie in de molen) zodanige ruimtelijke samenhang heeft met de laad- en loswal dat sprake is van ‘één ruimtelijke ontwikkeling’. De Afdeling gaat er daarom van uit dat sprake is van twee afzonderlijke ruimtelijke ontwikkelingen. Dat betekent dat het wegvallen van de gasgestookte cv-ketel een mitigerende maatregel is ten behoeve van de laad- en loswal. Met mitigerende maatregelen mag alleen rekening worden gehouden in een passende beoordeling, niet in een voortoets.

In de rechtsliteratuur zijn de nodige vraagtekens geplaatst bij de uitspraak van 20 juli 2022, omdat de uitspraak niet duidelijk maakt wanneer wel sprake kan zijn van ‘één ruimtelijke ontwikkeling’. In de Valkenswaard-uitspraak van 27 november 2024 past de Afdeling het criterium ‘één ruimtelijke ’ontwikkeling' opnieuw toe.

De Valkenswaard-uitspraak

De Valkenswaard-uitspraak ziet op een bestemmingsplan voor de uitbreiding van een horecafunctie bij een rijtuigenmuseum, gecombineerd met de bouw van een tijdelijke paardenstal voor maximaal vier paarden op het parkeerterrein naast het museum. Het bestemmingsplan bevat een voortoets waarin intern wordt gesaldeerd. Op een locatie schuin tegenover het museum zullen volgens het bestemmingsplan minder paarden worden gehouden om de toename van stikstofemissie door de uitbreidingen aan de overzijde te compenseren. De locatie schuin tegenover het rijtuigenmuseum ligt circa 250 meter van het museum en betreft een productie- en onderhoudslocatie.

Ook in deze opzet is volgens de Afdeling geen sprake van ‘één ruimtelijke ontwikkeling’. De Afdeling oordeelt dat beide locaties weliswaar op korte afstand van elkaar liggen, maar onvoldoende ruimtelijke samenhang hebben. De locatie waar minder paarden worden gehouden, is namelijk alleen in het plan opgenomen om de ontwikkelingen in en naast het museum mogelijk te maken. Dat beide locaties tot hetzelfde bedrijf behoren en dat er bedrijfsmatig gezien onderlinge binding tussen beide locaties bestaat, is daarbij dus niet relevant. Overigens was op de plankaart ook een relatie-aanduiding tussen de beide bouwvlakken van beide locaties aangebracht, maar ook dat deed (kennelijk) niet ter zake. Dat zou erop kunnen duiden dat ook andere constructies - zoals een voorwaardelijke verplichting - om onderlinge planologische binding tussen twee locaties vast te leggen, bij het criterium 'één ruimtelijke ontwikkeling' niet kunnen worden toegepast.

Conclusie

De Valkenswaard-uitspraak laat zien dat de Afdeling het begrip ‘één ruimtelijke ontwikkeling’ (nog steeds) strikt interpreteert. Maar net als de Giethoorn-uitspraak maakt ook de Valkenswaard-uitspraak niet duidelijk aan welke voorwaarden bij intern salderen in de plantoets moet worden voldaan om wél van ‘één ruimtelijke ontwikkeling’ te kunnen spreken.

Al met al lijkt het erop dat in een voortoets voor plannen enkel intern gesaldeerd kan worden als een afname van stikstofdepositie plaatsvindt op geografisch exact dezelfde locatie, waarbij sloop van een bouwwerk of beëindiging van een functie noodzakelijk is voor realisering van een nieuwe ontwikkeling die tot stikstofemissie leidt. Zolang nieuwe rechtspraak niet meer duidelijkheid verschaft, is het bij omgevingsplannen waarin twee (bedrijfs)locaties in elkaars nabijheid liggen het verstandigst niet (zonder passende beoordeling) intern te salderen met de afname van stikstofemissies die afkomstig zijn van gebouwen of activiteiten die ook buiten het plan hadden kunnen worden gehouden en die die niet op exact dezelfde geografische situatie liggen.

Hebt u vragen over dit blog? Neem dan contact op met Joeri de Haas.