Voorschriften aan een OBM: wanneer ‘voldoende herleidbaar tot de aanmeldnotitie’?

Voor het oprichten van onder meer een pluimveehouderij[1], een varkenshouderij[2], een windturbinepark[3] of een bierbrouwerij[4] kan een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) worden verleend. De Wet milieubeheer maakt het mogelijk voorschriften aan zo’n OBM te verbinden, mits deze voorschriften een basis hebben in de aanmeldnotitie. Twee recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1 november 2023 en 20 september 2023 laten zien hoe de bestuursrechter toetst of de voorschriften die aan een OBM worden verbonden, ‘voldoende herleidbaar’ zijn tot de aanmeldnotitie.

Artikel 7.20a Wet milieubeheer: de basis

In de aanmeldnotitie kan de initiatiefnemer aangeven welke maatregelen gepland zijn om belangrijke nadelige milieugevolgen te vermijden of te voorkomen.[5] Als het bevoegd gezag naar aanleiding van een m.e.r.-beoordeling heeft beslist dat er geen MER hoeft te worden opgesteld mits er bepaalde maatregelen worden uitgevoerd, dan worden de geplande maatregelen als voorschriften aan het m.e.r.-beoordelingsplichtige besluit (de OBM) verbonden.[6]

Alleen maatregelen die in de aanmeldnotitie van de initiatiefnemer zijn genoemd, kunnen als voorschrift aan een OBM worden verbonden. Maatregelen die niet zijn te herleiden tot de aanmeldnotitie, mogen niet als voorschrift aan een OBM worden verbonden. Dat bleek voor het eerst uit de Afdelingsuitspraak van 13 november 2019 over windpark Hartelbrug II. Het college van Rotterdam had in die zaak ten onrechte in een voorschrift opgenomen dat een programma van windturbine-instellingen gebaseerd was op het uitgangspunt dat de feitelijke geluidsproductie van de turbines 2 dB lager was dan de garantiewaarde van de fabrikant. De aanmeldnotitie bevatte in die zaak geen indicatie dat een geluidreductie van 2 dB als maatregel van belang was om belangrijke nadelige milieugevolgen te vermijden of te voorkomen. Enkel het programma van windturbine-instellingen was door de initiatiefnemer als geplande maatregel in de aanmeldingsnotitie opgenomen.[7]

Uitspraak 20 september 2023 (Rottum)

In de Rottum-uitspraak van 20 september 2023 was een OBM voor 185 stuks vrouwelijk jongvee, 400 melkgeiten en 157 opfokgeiten aan de orde. Deze Afdelingsuitspraak volgde op een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland, waarin de rechtbank oordeelde dat het college van de gemeente Het Hogeland (waar Rottum onder valt) onvoldoende had gemotiveerd dat aan de OBM voorschriften konden worden verbonden. De rechtbank woog daarbij mee dat in de aanmeldnotitie van de initiatiefnemer slechts een algemeen verhaal over gezondheidsrisico’s bij geitenhouderijen was opgenomen, terwijl in het voorliggende geval een omschakeling naar een geitenhouderij op zeer korte afstand van een woning aan de orde was.[8]

Door dat oordeel zette de Afdeling vervolgens een streep. De Afdeling overwoog dat in de aanmeldnotitie weliswaar maatregelen waren beschreven die de veehouder van plan was te nemen, maar dat deze maatregelen niet van belang waren geweest voor het besluit van het college dat geen MER hoefde te worden gemaakt. In de aanmeldingsnotitie waren geen maatregelen ter voorkoming of beperking van gezondheidsrisico’s beschreven. De conclusie van de m.e.r.-beoordeling dat belangrijke nadelige gevolgen uitgesloten konden worden, was volgens de Afdeling niet afhankelijk van het nemen van de maatregelen die in de aanmeldingsnotitie waren omschreven.[9] Het bevoegd gezag hoeft in dat geval dus niet (nader) te motiveren waarom aan de verleende OBM geen voorschriften konden worden verbonden.

Overigens vernietigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 april 2021 ook op een ander punt. De rechtbank had geoordeeld dat het college van Het Hogeland ten onrechte had geconcludeerd dat geen MER hoefde te worden opgesteld, omdat volgens de rechtbank uit diverse rapporten een indicatie bleek dat er sprake kan zijn van gezondheidseffecten van omwonenden van een geitenhouderij. De rechtbank verwees daarbij naar een Afdelingsuitspraak van 25 juli 2018.[10] Daarin accordeerde de Afdeling het oordeel van het college van Mill en Sint-Hubert dat voor het project in die uitspraak (omschakeling naar een pluimveehouderij in Mill) een MER moest worden gemaakt. Die uitspraak betekende volgens de Afdeling echter nog niet dat ook voor het project in Rottum een MER had moeten worden verlangd. Het college van Het Hogeland mocht besluiten dat geen MER hoefde te worden opgesteld, aangezien algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten over de gezondheidsrisico’s voor omwonenden van geitenhouderijen (nog steeds) ontbreken.

Uitspraak 1 november 2023 (Maasdriel)

In de uitspraak van 1 november 2023 was een OBM voor de bouw van drie windturbines in de gemeente Maasdriel aan de orde. Aan deze OBM waren voorschriften voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en (externe) veiligheid verbonden. De appellanten voerden aan dat in de aanmeldnotitie niet expliciet om deze voorschriften was verzocht.

Daarin gaat de Afdeling echter niet mee: in de aanmeldnotitie hoeft volgens de Afdeling niet expliciet om concrete voorschriften te worden verzocht. In de aanmeldnotitie voor de drie windturbines was de initiatiefnemer er bij de beoordeling van de aspecten geluid, slagschaduw, lichtschittering en (externe) veiligheid van uitgegaan dat ‘bepaalde maatregelen worden genomen’ en dat ‘bepaalde niveaus in de omgeving niet worden overschreden’.

De uitspraak maakt niet duidelijk of in de aanmeldnotitie was beschreven wat deze maatregelen zouden inhouden en wat deze niveaus zouden zijn. In de conclusie van de aanmeldnotitie was echter uitdrukkelijk opgemerkt dat aan de OBM voorschriften moeten worden verbonden over de aspecten geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid, omdat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit vanwege de Delfzijl Zuid-uitspraak van 30 juni 2021[11] buiten toepassing moeten blijven. Om die reden zijn de voorschriften die aan de OBM zijn verbonden in voldoende mate te herleiden tot de aanmeldnotitie, zo overweegt de Afdeling.[12]

Conclusie

Samengevat volgt uit de uitspraken over windpark Hartelbrug II, Rottum en Maasdriel het volgende:

• Aan een OBM kunnen geen voorschriften worden verbonden die niet zijn te herleiden tot de aanmeldnotitie (windpark Hartelbrug II-uitspraak);

• Maatregelen die wel in de aanmeldnotitie worden genoemd, maar die niet van belang zijn voor het besluit van het bevoegd gezag dat geen MER hoeft te worden gemaakt, hoeven niet als voorschrift aan de OBM te worden verbonden (Rottum-uitspraak);

• In de aanmeldnotitie hoeft de initiatiefnemer niet expliciet om concrete voorschriften te verzoeken (Maasdriel-uitspraak).

Opvallend aan de Maasdriel-uitspraak is verder dat een meer ‘algemene’ opmerking in de aanmeldnotitie dat bepaalde maatregelen voor (wel expliciet genoemde) milieuaspecten moeten worden getroffen, voldoende lijkt te zijn voor het verbinden van voorschriften aan een OBM. De Afdeling lijkt daarmee minder strikt te toetsen of (delen van) voorschriften die aan een OBM worden verbonden, wel zijn te herleiden tot de aanmeldnotitie. Afgewacht zal moeten worden of de Afdeling deze lijn doorzet.

Tot slot: bij inwerkingtreding van de Omgevingswet komt artikel 7.20a van de Wet milieubeheer te vervallen. De regels omtrent de milieueffectrapportage voor projecten komen terug in afdeling 11.2 van het Omgevingsbesluit. Een aparte bepaling voor het verbinden van voorschriften aan een m.e.r.-beoordelingsplichtig besluit, zoals artikel 7.20a van de Wet milieubeheer, komt in afdeling 11.2 van het Omgevingsbesluit echter niet terug. De wetgever heeft de algemene bepaling voor het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning (artikel 5.34 van de Omgevingswet, in combinatie met de beoordelingsregels van afdeling 8.5 van het Bkl) voldoende geacht.[13] Ook de OBM komt onder de Omgevingswet overigens te vervallen.[14] OBM-activiteiten onder het huidige recht worden onder de Omgevingswet ofwel omgevingsvergunningsplichtig voor een milieubelastende activiteit, ofwel omgevingsvergunningsvrij.

Hebt u vragen over dit blog? Neemt u dan contact op met Joeri de Haas.