De referentiesituatie bij stikstofonderzoek in de plantoets: datum voortoets of datum planvaststelling?

Maakt een bestemmingsplan nieuwe ontwikkelingen mogelijk, dan moet worden onderzocht of deze nieuwe ontwikkelingen tot gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen leiden. Blijkt uit een voortoets dat een nieuwe ontwikkeling ten opzichte van de referentiesituatie in een afname van de stikstofdepositie voorziet (en daarmee dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden op voorhand kunnen worden uitgesloten), dan is sprake van intern salderen. Een passende beoordeling is dan niet nodig. In de praktijk doet zich regelmatig de vraag voor of en onder welke voorwaarden mag worden uitgegaan van de datum van de voortoets als referentiesituatie, voorafgaand aan vaststelling van het bestemmingsplan.

Uitgaan van datum voortoets als referentiesituatie

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is de referentiesituatie de feitelijke bestaande, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. Daarmee wordt de datum van vaststelling van het bestemmingsplan bedoeld.[1] In de praktijk wordt de voortoets meestal enige tijd vóór vaststelling van het bestemmingsplan opgesteld. De Afdeling accepteert dat, mits de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de planvaststelling gelijk is aan de referentiesituatie die in de voortoets wordt gehanteerd.[2] Aantonen dat dat het geval is kan lastig zijn, zeker als in de referentiesituatie sprake is van een veehouderij waar een groot aantal dieren wordt gehouden. Uitgaan van de vergunde of gemelde situatie is niet toegestaan, tenzij wordt aangetoond dat er geen discrepantie bestaat tussen de vergunde/gemelde situatie en de feitelijke veebezetting. In een uitspraak van 5 april 2023 over een nieuw bedrijventerrein in Middelburg ging dit fout.[3] Uit deze uitspraak volgt daarnaast dat het nieuwe bestemmingsplan het hervatten van het (beëindigde) agrarische bedrijf onmogelijk dient te maken.[4]

Waalwijk-uitspraak 2 augustus 2023

In een uitspraak van 2 augustus 2023 over een bestemmingsplan in Waalwijk[5] deed zich de vraag voor of de initiatiefnemer voldoende aannemelijk had gemaakt dat de referentiesituatie waarvan in de voortoets was uitgegaan, daadwerkelijk feitelijk aanwezig was. De referentiesituatie bestond uit de aanwezigheid van een hobbypaard (en bijbehorende paardenstallen en -box). De beoogde situatie (twee woningen op de plaats van de paardenstallen en -box) zou volgens het stikstofonderzoek niet tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie leiden. Zowel de appellant als de initiatiefnemer had verschillende stukken overgelegd over het (al dan niet) aanwezig zijn van het paard ten tijde van de referentiesituatie.

Opvallend is dat de Afdeling enkel de datum van het opstellen van de voortoets (maart 2021) als peilmoment hanteert. De Afdeling toetst niet of het paard nog aanwezig was op het moment van de planvaststelling (30 september 2021), althans niet expliciet. Wel overweegt de Afdeling dat het gebruik van de stallen ‘na het opstellen van de voortoets is beëindigd ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling’. Volgens de Afdeling is voldoende dat de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst met de gemeente Waalwijk heeft gesloten, waarin is overeengekomen dat geen dieren op het perceel zullen worden gehouden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor het bouwen van de woningen.

Uit de uitspraak blijkt niet of en wanneer de omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend of onherroepelijk is geworden. Evenmin maakt de uitspraak duidelijk tot wanneer het paard is gehouden of op welk moment het houden van het paard is geëindigd. Mogelijk volgt uit de overgelegde verklaringen dat het paard ten tijde van de planvaststelling (30 september 2021) nog wel of juist niet meer aanwezig was, maar de inhoud van deze verklaringen wordt in de uitspraak niet besproken.

Ook toetst de Afdeling in de Waalwijk-uitspraak niet of in de periode tussen het uitvoeren van de voortoets en het vaststellen van het bestemmingsplan andere stikstofveroorzakende activiteiten in het plangebied zijn ontplooid. In een recente uitspraak over een bestemmingsplan voor een woningbouwproject in Oosterbeek deed de Afdeling dat nog wel.[6] Die toets lijkt dan weer voort te vloeien uit de Delversduin-uitspraak uit 2022. Daarin oordeelde de Afdeling dat planologisch legaal gebruik dat ten tijde van planvaststelling niet meer, maar ten tijde van het verrichten van een passende beoordeling nog wel plaatsvond, onderdeel kan zijn van de referentiesituatie, op voorwaarde dat in de tussenliggende periode geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid.[7]

Samengevat

De Waalwijk-uitspraak en de Oosterbeek-uitspraak bevestigen dat de Afdeling het aanhouden van de datum van de voortoets als referentiesituatie niet bezwaarlijk vindt. Zowel in de Waalwijk-uitspraak als in de Oosterbeek-uitspraak werd het bestemmingsplan pas geruime tijd (7 respectievelijk 10 maanden) na de voortoets vastgesteld.

De verschillende criteria waaraan de Afdeling toetst of de feitelijke, planologisch bestaande situatie (ten tijde van de voortoets) correct is onderbouwd, lijken echter niet consequent door de Afdeling te worden toegepast. Uit de recente rechtspraak kunnen in ieder geval de volgende handvaten worden gedestilleerd:

• Toon schriftelijk aan dat de feitelijke situatie op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan, ongewijzigd is ten opzichte van de (feitelijke) situatie waarvan in de voortoets is uitgegaan, zeker wanneer het in de referentiesituatie om (grote) dieraantallen gaat (Luyksgestel-uitspraak);

• Het nieuwe bestemmingsplan dient het hervatten van de beëindigde (agrarische) functie naast de nieuwe ontwikkeling onmogelijk te maken (Middelburg-uitspraak);

• Zijn de activiteiten waarvan in de voortoets (als referentiesituatie) is uitgegaan tussen de datum van de voortoets en de datum van planvaststelling feitelijk beëindigd, dan dient vast te staan dat in de tussenliggende periode geen andere stikstofveroorzakende activiteiten zijn ontplooid (Oosterbeek-uitspraak);

• De Afdeling accepteert een anterieure overeenkomst waarin is overeengekomen dat de activiteit waarmee intern gesaldeerd wordt, na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning voor bouwen wordt beëindigd (Waalwijk-uitspraak).

In de Waalwijk-uitspraak lijkt de Afdeling soepeler om te gaan met het hanteren van de datum van de voortoets als referentiesituatie, maar voorzichtigheid is geboden. De criteria uit de uitspraken over Luyksgestel, Middelburg en Oosterbeek worden in de Waalwijk-uitspraak weliswaar niet (uitdrukkelijk) genoemd, maar blijven naar mijn mening van belang bij het opstellen van een voortoets in de plantoets.

Hebt u vragen over dit blog? Neemt u dan contact op met Joeri de Haas.